行政法与行政诉讼法讲义-第11部分
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首先，具体步骤：
①规章制定前，在 《联邦登记》上公告规章草案或者草案的主
要内容及其它相关事项；
②相对人提出异议意见和有关证据资料；
③行政机关指定行政法官或者其他官员主持听证，当事人进行
辩论、质证；
④由听证主持人作出一项临时性裁决或者由行政机关主管官员
作出一项建议性裁决；
⑤当事人对临时性裁决、建议性裁决提出异议，或者向行政机
关提出一项自拟的裁决；
⑥行政机关作出最后裁决；
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⑦根据听证案卷正式制定和发布规章。
（2）非正式程序 （公告－评议程序）
公告－评议程序系对行政立法最低限度的程序要求，其一般步
骤是：
①行政机关首先把拟议制定的规章草案或其主要内容，公布于
《联邦登记》之上，供利害关系人了解和评论；
②利害关系人有权通过各种方式，就已经公布的拟议规章向行
政机关递呈书面意见；
③行政机关应当考虑但并不受缚于利害关系人提出的相关意
见；
④行政机关最后公布的规章必需包括一个关于制定规章的根据
和目的的简要说明。
公告－评议程序适用于大部分规章制定，但由于行政机关可以
对利害关系人提出的意见不予理睬，所以，被认为对利害关系人的权
益保护不够。
（3）混合程序
（4）协商制定规章程序
协商程序则是在公告－评议程序的基础上增加的一种程序设
置。概而言之：行政机关在公布拟议规章之前，设立一个由受管制的
企业、商业行会、公民团体及其他受影响的组织的代表和行政机关公
务员组成的协商委员会；委员会举行公开会议为形成一个拟议规章而
进行协商；如果委员会达成合意，行政机关则采纳合意的规章作为拟
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议规章，然后进入公告－评议程序。
（5）自由裁量程序
《联邦行政程序法》第553 条规定的几种例外情况，不适用上
述任何程序。不过，行政机关可以自由裁量，以决定是否适用。
①有关军事和外交职能的规章。
②有关内部管理和人事的规章
③有关公共财产、信贷、补助金、福利和合同事务的规章
④解释性规章、有关政策的一般性说明、以及关于行政机关组
织、程序、工作制度的规章
⑤其他规章
行政机关有正当理由认定法定程序是不切实际的、没有必要的
或者违背公共利益的。如某些规章需要立即制定，否则公共利益将受
到很大损害；某些规章涉及的问题是明显无争议的、或者例行公事的，
参与程序不仅没有必要，反而会造成耽搁和浪费。
不过，行政机关在规章所附简要理由中必须加以说明，法院在
司法审查中也可以判断行政机关所述理由是否成立。
【利害关系人问题】
（1）分散利益的参与动力和利益组织化问题。利益群体越大，
为维护这个群体共享的利益而采取行动（包括参与规章制定过程之
中）的可能性就越小，因为存在一个行动成本的问题。所以，第一，
很可能难以形成一个有组织的利益群体；第二，“搭便车”现象是大
量存在的；
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在中国，利益的组织化程度较低，不仅起因于参与动力问题，
而且还存在公民自治空间相对狭小的问题（以出租车司机协会为例）。
（2）利益群体的分化问题。共享某个利益的群体并非铁板一块，
在政府应该如何对待该利益方面肯定存在不少歧见。（以物业管理公
司为例）于是，如果有一个组织主张其代表某一群体利益的时候，必
须承认，其可能主要代表占主导性的利益主张，或者代表并不占主导
性地位、但对该组织构成主要影响的某些阶层的主张；
（3）弱势利益组织问题。虽然规章制定程序的公开化，可以保
障各个利益代表组织的参与，但是，利益代表组织在运用资源（包括
金钱、时间、信息、与政府的关系等）方面存在强弱之分。往往在规
章制定过程之中，那些享有并可以利用足够资源以影响政府决策的利
益组织，具有强势地位。
在中国，一个非常关键的问题是某些企业的利益与政府有着“割
不断理还乱”的关系，也就是说，这些企业在与政府的关系资源上享
有极大的优势。而这又涉及到产权关系问题。（以几大垄断行业为例）
3．我国行政立法程序的一般步骤
《立法法》的规定：
根据第七十四条规定，规章制定程序参照行政法规制定程序，
由国务院具体规定。
根据第五十七条至第六十二条，行政立法程序规则较为简单，
主要涉及起草、听取意见、审查、决定、签署公布等步骤。第五十八
条规定，行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公
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民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。
（1）规划
五年规划；年度规划
各主管部门分别提出建议，政府法制机构拟订
规划可根据实际需要，由政府法制机构适当调整
（2）起草
涉及几个部门业务的：起草小组
只涉及一个部门业务的：主管部门
吸收有关业务专家和法律专家参加
（3）征求意见
特别是听取利害相关人的意见
各种意见应制作笔录，作为以后监督的基础
（4）审查
政府法制机构：必要性与可行性；实体与程序合法；立法技术
符合规范
（5）通过
会议表决；重大内容有争议，留待下次审议；细节问题有争议，
原则通过；无意见，通过。
（6）发布与备案
备案
根据立法法第89 条的规定，
①行政法规报全国人民代表大会常务委员会备案
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②部门规章报国务院备案
③地方政府规章报国务院、本级人民代表大会常务委员会备案；
较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大
会常务委员会和人民政府备案
四、对行政立法的监督
1．改变或者撤销行政立法的标准
根据 《立法法》第八十七条的规定，法律、行政法规、地方性
法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关依
照本法第八十八条规定的权限予以改变或者撤销。
（1）超越权限的；
（2）下位法违反上位法规定的；
（3）规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者
撤销一方的规定的；
第86 条第3 项规定，部门规章之间、部门规章与地方政府规章
之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。
（4）规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的；
（5）违背法定程序的。
2．监督机关及其权限
【权力机关的监督】
（1）权限：（第八十八条）
①全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触
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的行政法规……
②地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的
不适当的规章；
③授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背
授权目的的法规，必要时可以撤销授权。
意味着权力机关没有权力直接改变行政立法，不过，权力机关
也许可以通过制定新的法律，来实现对行政立法有关内容的改变。当
然，从当前的法律起草情况来看，这很大程度上又取决于行政机关自
己的“幡然醒悟”。
（2）审查程序：
①提请审查
第九十条 国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察
院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法
规……同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员
会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门
委员会进行审查、提出意见。
前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认
为行政法规……同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会
常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研
究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。
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提请审查的主体：国务院、中央军事委员会、最高人民法院、
最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会；
其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民。
②审查
第九十一条 全国人民代表大会专门委员会在审查中认为行政法
规……同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意
见；也可以由法律委员会与有关的专门委员会召开联合审查会议，要
求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机
关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人民代表大会
法律委员会和其他专门委员会反馈。
全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会审查认为行政法
规……同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，可以向委员长
会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提
请常务委员会会议审议决定。
首先，专门委员会向制定机关提出书面审查意见；专门委员会
联合法律委员会召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况；
其次，制定机关在2 个月内反馈；
最后，制定机关不予修改的，法律委员会和有关专门委员会向
委员长会议提出书面审查意见和撤销议案，由委员长会议决定是否提
请常务委员会会议审议决定。
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图示： 书面意见
公民——常委会工作机构——有关专门委员会
联合审查会议
制定机关反馈（2 个月）——法律或者有关专门委员会——委员长会
议——常务委员会。
问题：
①这种审查从制度安排上来看还是一种内部工作程序，而不是
公开的监督程序；
②联合审查会议是否公开？
③委员长会议凭什么享有决定权？
④提请审查的主体是否可以介入审查程序？如何介入？是否对
审查过程以及结果有知情权？
【上级行政机关的监督】
（1）权限：（第八十八条）
①国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规
章；
②省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制
定的不适当的规章。
（2）程序未作规定
【人民法院的监督】
法院的解释、认定和适用，没有改变或者撤销的权力。
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由于行政诉讼法规定法院进行司法�
